Rettungsleitstellen sind doch kritische Infrastruktur?
Ein gemeinsamer Gastbeitrag von „Habucha“ und unserem AG KRITIS Mitglied Thomas Blinn.
Rettungsleitstellen, Rettungsdienst und Feuerwehr erbringen einen wichtigen Teil der Daseinsvorsorge.
Die Rettungsleitstellen sind dafür verantwortlich, dass die Notrufnummer „112“ rund um die Uhr besetzt und erreichbar ist.
Sie alarmieren und koordinieren die mehrheitlich ehrenamtlich organisierten freiwilligen Feuerwehren und die haupt- und ehrenamtlichen Kräfte des Rettungsdienstes. Zusammen bilden sie alle die nicht-polizeiliche Gefahrenabwehr und erbringen eine kritische Dienstleistungen für die Menschen im Land.
Der gesunde Menschenverstand sagt, dass es sich dabei um eine kritische Infrastruktur handeln sollte. Denn ein Ausfall einer Rettungsleitstelle führt ohne zusätzliche Maßnahmen zu einem Zusammenbruch der Grundversorgung für die Bevölkerung.
Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) hat alle in Deutschland definierten KRITIS Sektoren beschrieben und führt im Sektor Staat und Verwaltung die Branche „Notfall- und Rettungswesen (einschließlich Katastrophenschutz)“ auf, in der die kritische Dienstleistung „(polizeiliche und nicht-polizeiliche) Gefahrenabwehr“ angegeben ist.
Die Sicherstellung des Brandschutzes obliegt jeder Gemeinde, die ihre Feuerwehr eigenständig zu organisieren und zu finanzieren hat. Der Rettungsdienst liegt in der Verantwortung der Landkreise und kreisfreien Städte. Übergeordnet werden Rettungsleitstellen auf Kreisebene betrieben. In der Praxis werden im ländlichen Raum über mehrere Landkreise hinweg Zweckverbände organisiert, mit dem Ziel, eine gemeinsame Rettungsleitstelle zu betreiben. Das Einsatzaufkommen auf dem flachen Land ist nicht sehr hoch, eine Konsolidierung an dieser Stelle ist daher pragmatisch.
Dies sorgt jedoch dafür, dass sich ein Konstrukt aus unterschiedlichen Zuständigkeiten gebildet hat. Als eigenständige Einheit, so wie sich in ländlichen Gebieten immer mehr Gemeinden zu Ämtern zusammenschließen, operiert eine kreisübergreifende Rettungsleitstelle häufig außerhalb definierter Verwaltungsorgane.
Dies erschwert eine einheitliche Zusammenarbeit und Organisation, wie die AG KRITIS in der Vergangenheit bereits mehrfacht angemahnt hat.
Zusätzlich operieren Rettungsleitstellen kostengetrieben und können Anforderungen an die Sicherheit oder Verfügbarkeit nicht durchsetzen. Denn aufgrund fehlender Regulierung für diese kritische Infrastruktur gibt es keine regulatorischen Vorgaben und damit keine Umsetzungspflicht für Maßnahmen zur Absicherung der eigenen Systeme.
Das Wimmelbild der Verantwortungsdiffusion
Die Verordnung zur Bestimmung kritischer Anlagen nach dem BSI-Gesetz (BSI-Kritisverordnung – BSI-KritisV) macht die Vorgaben aus dem BSI-Gesetz konkret und definiert Schwellenwerte für Betreiber kritischer Infrastruktur in den jeweiligen Sektoren.
Ferner werden mit der NIS-2-Richtlinie der EU (Zweite EU-Richtlinie zur Netzwerk- und IT-Sicherheit) die Mitgliedsstaaten zur Verabschiedung einer nationalen Cybersicherheitsstrategie verpflichtet.
Rettungsleitstellen, Feuerwehren und kommunale Rettungsdienste sind jedoch Einrichtungen der Landkreise und Kommunen.
Die Gesetzgebungskompetenz für die Einrichtungen von Bundesländern, Landkreisen und Kommunen liegt bei den Bundesländern und Kommunen selbst (vergleiche Artikel 70 Absatz 1 und Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz).
Die Bundesländer haben in eigener Verantwortung und Zuständigkeit die NIS-2-Richtlinie hinsichtlich der kritischen Teile ihrer Landesverwaltungen umzusetzen.
Und ebenso entscheiden die Bundesländer, ob die Umsetzung auch die Ebene der Landkreise und Kommunen erfasst oder nicht.
Das bedeutet:
Die nicht-polizeiliche Gefahrenabwehr unterliegt bislang keiner einheitlichen Regulierung im Sinne der BSI-Kritisverordnung oder der EU NIS-2-Richtlinie.
Ein Beispiel aus der Praxis
Selbst wenn Rettungsleitstellen nicht kreisübergreifend tätig sind, werden Anforderungen an die kritische Infrastruktur bei der Planung nicht durchgängig berücksichtigt. Dies liegt unter anderem daran, dass sich die Feuerwehr in einer Gemeinde in die bestehende Verwaltungsstruktur einfügt und diese grundlegend auf der Basis von Gesetzen, Dienstanweisungen und Verfahren operiert. Für den Rettungsdienst auf Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte ist die Situation sehr ähnlich.
Das verdeutlicht sich an einem fiktiven Beispiel einer mittleren Großstadt:
Als kreisfreie Stadt ist sie groß genug, eine eigene Rettungsleitstelle zu betreiben. Ein Neubau und die Einrichtung neuer Einsatzleittechnik wird geplant. Aufgrund der erwarteten Kosten muss eine Ausschreibung erarbeitet und veröffentlicht werden.
Da Anforderungen einer Ausschreibung auf objektiv bewertbaren Kriterien basieren und unter strengen Haushaltsvorgaben wirtschaftlich vergeben werden muss, werden alle relevanten Regularien zusammengetragen. Vorgaben an kritische Infrastruktur sind nicht Teil dieser Anforderungen, wie bereits oben dargestellt. Das führt dazu, dass Anforderungen an die Hochverfügbarkeit oder eine Absicherung in Anlehnung an Sicherheitsstandards, wie dem BSI IT-Grundschutz, in der Planungsphase keine Berücksichtigung finden.
Nach erfolgreicher Errichtung des Gebäudes startet die Planung zur Ertüchtigung des Gebäudes im Hinblick auf notwendige IT-Infrastruktur für die Einsatzleittechnik der Rettungsleitstelle. Dafür nutzt die Stadt, wie viele Gemeinden, Ämter, Kreise und Länder die am Markt verfügbaren IT-Dienstleister.
Diese sind zwar ihrerseits größtenteils der Verwaltung zugehörig und beispielsweise als Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) organisiert. Sie agieren aber primär als Dienstleister.
Dieser Umstand führt gelegentlich dazu, dass diese staatlichen AöRs mit entsprechender Dienstleister-Mentalität auftreten, anstatt als Teil des Staatsapparats die Probleme der Verwaltung sicher und zielführend zu lösen.
Hinzu kommt, dass dies in der Errichtung der erste Zeitpunkt ist, an dem ein Dienstleister involviert wird, der seinerseits Anforderungen an die Gebäude-Infrastruktur stellt. Dies führt in vielen Fällen zu Nacharbeiten – und damit auch zu deutlich höheren Kosten, da dies in der Planung nicht von Anfang an berücksichtigt wurde.
Insbesondere im Hinblick auf die Verfügbarkeit sind die Kosten für eine tatsächlich hochverfügbare Infrastruktur – von Clients, über Netzwerkkomponenten und -Kabel bis zu Servern – häufig 3- bis 4-fach höher. Dies liegt daran, dass Redundanz nicht nur dadurch umgesetzt werden kann, dass doppelt so viele Kabel oder Server eingebaut werden. Grundsätzlich geht es darum, weiterführende Aspekte, wie alternative Kabelführungen, Zuleitungen oder hochverfügbare Systeme zu berücksichtigen.
Auch im Fall eines großflächigen Stromausfalls muss die Rettungsleitstelle weiterhin erreichbar sein. Deshalb ist eine unterbrechungsfreie Stromversorgung (USV) in Form von großen Batterien notwendig. Zusätzlich muss eine Netzersatzanlage (NEA) vorhanden sein, die mit großen Diesel-Generatoren ausreichend Strom erzeugt, um auch längere Stromausfälle zu überbrücken.
Ein Standard-Verwaltungsgebäude verfügt über keine dieser Schutzmaßnahmen. Für kritische Dienstleistungen, wie der Tätigkeit innerhalb von Rettungsleitstellen, sind derartige Maßnahmen jedoch zwingend notwendig und der Standard.
Eine Rettungsleitstelle sollte eine bestimmte Verfügbarkeit anstreben, diese wird häufig in Form von 99%iger oder 99,99%iger Verfügbarkeit gemessen. Dabei wird im 24/7-Betrieb über ein gesamtes Jahr gemessen, in welchem Zeitraum die Dienste zur Verfügung stehen.
Bei einer 99,99%-igen Verfügbarkeit darf die Ausfallzeit im Zeitraum eines Jahres 53 Minuten nicht übersteigen. Dies ist aus Sicht der Bürgerinnen und für die Daseinsvorsorge ein wünschenswertes Ziel. Denn eine geringere Verfügbarkeit von 99,9% würde schon eine mögliche Ausfalldauer von knapp 9 Stunden pro Jahr bedeuten. Das würde sich für die Gesellschaft deutlich bemerkbar machen.
Ein möglicher Ausweg
Ein Rückblick auf die Zeit vor dem BSI-Gesetz lohnt sich. Der aktuelle Zustand bei kritischen Dienstleistungen im privatwirtschaftlichen Bereich hat sich innerhalb der letzten 10 Jahre deutlich verbessert. Viele Unternehmen in der Privatwirtschaft waren sich anfangs ihrer Verantwortung nicht bewusst oder haben diese verdrängt und ihnen fehlte ein Einstiegspunkt, der sich dann durch das BSI-Gesetz und den dazugehörigen Prüfungen ergeben hat. Die Definition für kritische Infrastruktur im privatwirtschaftlichen Bereich wurde neu auslegt und erweitert.
Weiterhin fällt der größte Teil des KRITIS Sektors Staat und Verwaltung auch nicht unter das neu geschaffene KRITIS-Dachgesetz und das nationale NIS-2-Umsetzungsgesetz. Denn das NIS-2-Umsetzungsgesetz auf Bundesebene erfasst aufgrund der Gesetzgebungskompetenz nicht die Landesebene und auch nicht die Ebene der Landkreise, kreisfreien Städte und Kommunen.
Für den Brandschutz verfügt zwar jedes Bundesland über ein eigenes Brand- und Katastrophenschutz-Gesetz, da dort die Gesetzgebungskompetenz der nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr liegt. Diese Gesetze beinhalten jedoch bislang keine besonderen Anforderungen hinsichtlich Resilienz und Krisenfestigkeit.
Die Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS), wie Feuerwehr und Rettungsdienst, werden also bislang weder in der deutschen Umsetzung der EU NIS-2-Richtlinie, noch im Kritis-Dachgesetz als deutsche Umsetzung der EU CER-Richtlinie betrachtet.
Eine gangbarer Weg wäre, dass die Bundesländer per Gesetz konkrete verbindliche Vorgaben hinsichtlich Resilienz und Krisenfestigkeit der Verwaltung und der nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr festsetzen.
Bewusstsein entwickeln
Die öffentliche Verwaltung hat im Gegensatz zur Privatwirtschaft noch kein Verständnis für die Umsetzung von Maßnahmen zum Schutz von kritischen Dienstleistungen entwickeln können. Das bedeutet, dass bei neuen Vergabeverfahren und in der tatsächlichen Umsetzung die Informationssicherheit und insbesondere Anforderungen an die Verfügbarkeit für die Bereitstellung von kritischen Dienstleistungen nicht von Anfang an berücksichtigt werden. Wenn sie aus eigenem Antrieb heraus dennoch umgesetzt werden, bedeutet dies im Umkehrschluss häufig, dass aufgrund fehlender Planung oder Erfahrung erhebliche Mehrkosten anfallen.
Zumindest ist innerhalb der BOS das Verständnis für die Kritikalität der eigenen Tätigkeit vorhanden. Man ist sich in den BOS zwar bewusst, dass sehr wohl eine kritische Dienstleistung an den Menschen vor Ort erbracht wird. Dies schließt jedoch nicht ein, dass die Verwaltung, unter der die BOS tätig sind, diese Einschätzung teilt.
Konkrete Forderungen
Die AG KRITIS fordert deshalb:
- Der KRITIS Sektor „Staat und die Verwaltung“ muss auf der Bundesebene vollumfänglich als kritische Infrastruktur klassifiziert werden
- Alle daraus resultierenden Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung müssen zeitnah umgesetzt werden
Im Rahmen der nationalen Umsetzung der EU NIS-2-Richtlinie fordert die AG KRITIS:
- Alle Bundesländer müssen zeitnah verpflichtende Vorgaben für die Landesverwaltung, die Verwaltung in den Landkreisen, kreisfreien Städten und den Kommunen definieren
- Die Einrichtungen der nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr müssen aufgrund Ihrer besonderen Bedeutung für die Daseinsfürsorge in der Regulierung der Bundesländer ausdrücklich berücksichtigt werden
- Eine Harmonisierung der Anforderungen unter den verschiedene Bundesländern ist anzustreben